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促进就业立法的四原则:扩大 市场 平等 统筹
2007-03-13  

促进就业立法四原则:   一是扩大就业 二是市场就业 三是平等就业 四是统筹就业

    我国有13多亿人口,是世界上人口和劳动力最多的国家。我国的就业问题不同于发达国家,他们主要面临青年劳动力的就业问题;也不同于其他转轨国家,他们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题;还不同于其他发展中国家,他们主要面临农村劳动力的转移就业问题。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面,决定了就业问题之复杂,就业工作任务之艰巨,是世界任何国家都未有过的。面对严峻的就业形势和巨大的就业压力,要实现社会就业比较充分的目标,就必须进一步加大就业工作力度,特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。

   就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择

    (一)政府促进就业和治理失业已成为国际社会的共识,立法成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。

    目前,国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识,促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容,甚至成为政党竞选的重要砝码。伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的日渐重要,立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。当然,立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的。有的国家把促进就业的内容进行专门立法,如俄罗斯、德国、秘鲁和韩国等;有的国家通过综合立法,把促进就业的内容纳入综合性的劳动法典之中,如法国;有的国家通过分散立法,把促进就业的具体内容分别纳入不同的专项立法中,如美国、英国等。各国的实践证明,立法对促进就业发挥了积极作用。回顾世界劳动法的历史,就业促进立法一直是近代和现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一,并成为世界各国促进就业的重要举措。

    (二)我国宪法、劳动法已有就业促进的法律规定,但解决如此艰巨而复杂的就业问题需要专门立法。

    就业促进的法律目前主要包含在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》中。我国宪法第四十二条明确:国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。1995年施行的《中华人民共和国劳动法》在第二章专门列出促进就业部分,共6条,主要是明确促进就业的原则。

    为解决我国长期、艰巨而复杂的就业问题,不仅需要有综合性法律的原则性要求,而且需要专门的有具体规定的就业促进立法。一是通过就业立法,将实践中证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范,将促进就业措施明确为法律上的职责,为促进就业投入提供稳定的制度保证,形成促进就业的长效机制。二是各国的实践证明,促进就业作为政府当然的职责,只有通过立法,才能按照“全面推行依法行政,努力建设法治政府”的目标,明确政府在促进就业中的重要职责,使政府工作不越位、不缺位、不错位。三是由于促进就业涉及的主体非常广泛,不仅涉及宏观经济和社会政策制定的部门,也涉及了微观的劳动力市场管理服务机构;不仅是政府有关部门的职责,也要求全社会共同努力;不仅涉及企事业单位用人主体,也涉及劳动者就业主体。就业工作的这些特性,决定了就业促进立法必须采取综合性的、高位阶的立法模式,专门的《就业促进法》则是最好的选择。

    (三) 我国积极就业政策的实践和促进就业工作机制的形成,为就业促进立法创造了条件。

    2002年,党中央、国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》,实施了税费减免、小额担保贷款、社保(社会保险)补贴、岗位补贴、主辅分离(企业主业和辅业分离)、免费就业服务和职业培训等扶持政策,初步形成了有中国特色的积极的就业政策框架。2005年,国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》,对原有的政策进一步延续、扩展、调整和充实,进一步增强政策措施的针对性和有效性。我国积极就业政策中的核心扶持政策包括五个方面:一是鼓励劳动者自谋职业、自主创业。二是鼓励企业吸纳就业。三是帮扶困难群体再就业。四是鼓励国有大中型企业充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产,改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体,分流安置企业富余人员。五是免费就业服务和职业培训补贴。

    鉴于积极就业政策实施效果显著,社会各界普遍认为要保持其长久性,延续积极就业政策的期限,扩展积极就业政策的适用范围,把有效的扶持政策的受益群体扩展到更多劳动者,让所有需要就业的劳动者能够享受到积极的就业政策的帮助。这就要求我们将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范,使促进就业的工作机制和工作体系法制化,使促进就业的各项政策措施和资金投入制度化,由此建立起促进就业的长效机制,为经济又好又快发展和社会主义和谐社会的建设创造条件。

    对就业立法的几点建议

    借鉴世界各国就业立法,结合我国国情,立法要坚持以下原则:一是扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济发展和扩大就业的良性互动;二是市场就业的原则。深化劳动就业制度改革,完善市场导向的就业机制,保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权;三是平等就业的原则。禁止就业歧视,为劳动者提供公平的就业机会;四是统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作,逐步形成城乡统一的劳动力市场。实现这些原则,要明确政府促进就业的职责,完善市场导向的就业机制,形成促进就业的工作制度和体系。

    (一)明确政府促进就业的职责,强化政府促进就业的责任。

    就业立法首先应明确政府在促进就业工作中的职责,尤其是在扩大就业、调控失业、建立工作机制和完善公共财政投入等方面的职责:

    1. 政府应采取能够扩大就业的经济发展方式,实施有利于扩大就业的经济发展战略。将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济增长与扩大就业的良性互动。在制定国民经济和社会发展规划时,要纳入就业增长和就业稳定指标,确立“社会就业比较充分”的基本目标,并作为政府政绩的重要考核指标。利用宏观经济政策的杠杆作用,发挥产业政策、经贸政策、投资政策、财政政策、税收政策、信贷政策(货币政策)、物价政策等的经济调节功能,在对产业结构和产业布局进行重大调整,以及确定经济增长方式和发展速度等时,都要考虑对就业的影响和效应。

    2.政府应实行失业调控,努力保持就业局势稳定。失业调控是政府解决失业问题的重要手段,目的是把失业率控制在经济社会发展可以承受的范围,包括四个方面的内容:一是建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度,全面准确了解失业情况,更好地开展有针对性的就业服务。二是建立就业和失业的评估制度,如果导致较高失业率,必须有相应的失业保障措施。三是建立失业预警制度,从源头上预防、调节和控制失业急剧增加。四是完善失业保险制度,使失业保险在促进失业人员再就业和减少失业方面发挥更加积极的作用。

    3.政府应形成统一领导、分工协作的工作机制。制定落实就业政策需要政府各部门的密切协作,各司其职,共同推进。由于当前和未来就业工作的复杂性和艰巨性,应通过立法确立全国促进就业工作的协调机制,加强各部门的协调配合,共同做好促进就业工作。

    4.政府应完善公共财政投入制度。政府履行促进就业职责是政府公共服务职能的重要体现,也是公共财政投入的重要方向。因此,国家应完善公共财政制度,各级政府要在财政预算中安排适当比例的资金用于促进就业工作。同时,国家实行有利于促进就业的财政政策、税收政策、信贷政策,鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员就业,鼓励劳动者自主创业,实现创业带动就业的良性循环。

    对政府上述职责的履行,应建立责任报告和责任追究制度。政府要接受人大的监督,定期报告就业形势及就业目标的完成情况;政府机关要建立问责制度,明确责任主体和责任承担方式,以保证就业目标的真正落实。

    (二)完善市场导向就业机制,建立统一的劳动力市场。

    促进就业立法应按照“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针,建立市场导向的就业机制,切实保障劳动者的择业自主权、创业自主权和用人单位的用人自主权。要规范企业用人行为和劳动力市场秩序。要彻底改变目前由于地域、身份、行业、部门的原因造成的劳动力市场的分割状态,建立统一、开放、竞争、有序并充满活力的劳动力市场,促进劳动力按照市场的需要充分自由流动,实现最佳配置。因为劳动力流动带来的结构配置变化和创新,是我国经济增长的动力源泉之一。建立统一劳动力市场要求统筹城乡就业,统筹做好城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业工作,保障农村劳动者的平等就业权。

    (三)建立面向全体劳动者的促进就业制度,形成促进就业的工作体系。

    1. 建立城乡统一的公共就业服务制度和体系。世界各国都将建立并不断完善就业服务体系作为政府的重要责任。我国公共就业服务随着积极就业政策的实施,已经形成了一个比较完整的体系。鉴于公共就业服务在为社会就业特别是弱势群体服务中发挥的重要作用,需要通过法律明确国家发展公共就业服务事业,完善公共就业服务制度,建立健全公共就业服务体系,提高公共就业服务的质量和效率,并明确公共就业服务机构对就业困难人员实施就业援助和服务的内容。

    2. 建立面向所有劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系。需要通过法律明确国家建立职业培训制度,通过职业培训使劳动者素质适应劳动力市场的需求。同时,建立职业能力评价体系,对规定的职业实行职业资格证书制度。政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划,通过职业培训补贴等形式,鼓励劳动者参加各种形式的培训。鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训,形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系。

    3. 建立困难群体就业援助制度。对困难群体实施的优先扶持和重点帮助的就业援助,是构建社会主义和谐社会的基础,充分体现党和政府对劳动者的关怀。通过法律确定就业援助制度,也是国际通行的做法。困难群体的就业援助包括:政府投资开发的公益性岗位,应当优先安排就业困难人员,并给予相应补贴;采取特别扶助措施促进残疾人就业;对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区,采取特殊的扶持和帮助措施;通过税费减免以及给予社会保险或岗位补贴等,鼓励用人单位更多吸纳就业困难人员。

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